22대 국회의원 총선거일인 4월 10일이 5개월 앞으로 다가왔다. 그럼에도 불구하고 어떤 방식으로 국회의원을 뽑을 것인가 하는 ‘선거제도’는 정해지지 않았다. 국회를 차지하고 있는 정당들이 제각각의 이해관계 때문에 ‘선출방식’에 합의를 보지 못하고 있기 때문이다.
‘승자독식’ 대신 ‘협치’로 나아가려면 필요불가결
그렇다면 우리는 ‘왜 선거제도를 바꾸려고 하는가. 현행 소선거구제가 정당별 득표율과 총 의석수 비율이 일치하지 않고, 단 1표만 이겨도 ‘승자독식’으로 거대 양당 외에 제3당이 들어설 공간이 없기 때문이다. 현재도 정당의 득표율에 따라 47석의 비례대표 의석을 나누도록 되어있으나 그 숫자가 적어 효과가 미미하다. 또 거대 양당이 극한 대립을 할 경우 중재할 제3당이 없어 국정이 마비된다. 그래서 다당제를 통해 ‘협력의 정치’로 나아가야 할 필요가 있는 것이다. 먼저 경험한 유럽에서는 비례대표제가 지역·인종·계급·이념갈등을 완화하고 타협을 촉진하는 효과를 가져왔다. 우리나라도 2004년 ‘정당명부식’ 비례대표제를 도입하면서 민주노동당이 국회에 들어가게 됐다. 노동자들이 ‘거리’가 아니라 의정단상에서 당당히 의사표시를 하게 된 것이다. 앞으로는 지역불균형과 계급의 갈등뿐만 아니라 남북문제, 이념갈등도 국회토론을 통해 해결해 나가야 한다.
22대 선거를 앞두고 국회는 연동형비례대표제, 병립형비례대표제, 중대선거구제, 권역별비례대표제, 석패율제, 양당제, 다당제 중 무엇을 택할 것인가를 결정해야 한다.
‘혁명’과 ‘항쟁’으로 민주정치 완성한 국민 – 이젠 ‘제도개혁’에 집중해야
그러나 시민들은 여러 제도의 이름부터 헷갈려서 관심을 기울이지 않고 있다. 우리는 자랑스러운 역사를 가지고 있다. 대한민국 국민은 20세기 초 국가가 패망의 위기에 처했을 때 의병운동을 벌였고, 독재정권은 4·19혁명으로 무너뜨렸고, 부당한 공권력에 대해서는 5·18민중항쟁으로 내란군부를 처단했고, 6·10항쟁과 촛불혁명으로 민주주의 정치체제를 이룩했다. 이처럼 저력을 가진 국민이기 때문에 아직껏 후진상태를 면치 못하고 있는 정치제도를 개혁해야 할 책무도 가지고 있다. 그러한 점에서 지난날의 문제점을 분석해보고 새로운 제도를 모색해야 한다.
중앙선관위, 중대선거구제-연동형비례대표제 제안
그동안 국회의원 선거제도는 중선거구제와 소선거구제를 오갔었지만 13대 때부터 소선거구-‘병립형비례대표제’를 채택해왔다. 유권자는 국회의원 총선거때 투표장에서 2장의 투표용지를 받아 1장은 후보자 중 1명(소선거구제)에게, 1장은 지지하는 1개 정당(병립형비례대표제)에 투표한다. 이렇게 하여 국회의원 총수 300명 가운데 각 지역구에서 1명씩 253명을 선출하고, 47명은 각 정당이 국민들로부터 얻은 득표율에 따라 당선자를 나누어 가졌다. 그러나 이걸로는 개혁이 어려웠다. 하여 중앙선거관리위원회는 2015년에 중대선거구제-연동형비례대표제를 채택할 것을 국회에 제안하였다. ‘중대선거구제’는 한 선거구에서 국회의원을 2~8명씩 선출하는 제도이다. ‘대선거구제’로 할 경우 서울은 3~4개, 경기도도 5~7개, 나머지 시도는 1~3개의 선거구로 나누는 것이다. 협상과정에서 소-중-대선거구를 섞어 반영할 수도 있다. ‘연동형비례대표제’는 정당득표율로 얻을 수 있는 총 의석수에서 지역구 당선자를 뺀 나머지를 비례대표로 채워주는 제도이다. 국회의원 정원 300명 중 비례대표 정원이 100명일 경우를 예로 들어 보자. 홍길동당이 정당득표율로 50%를 얻었다면 국회의원 의석수는 150석이 되어야 한다. 그런데 지역구에서 90석이 당선되었다고 한다면 150석-90석(지역구)=60석(비례대표)으로 비례대표 60석을 지역구 90석에 더해 150석을 채워주는 것이다. 반면 정당득표율은 30%인데 지역구 당선자가 100명일 경우에는 받아야 할 의석수인 90석(총 300석×30%)보다 지역구 당선자가 더 많으므로 비례대표 당선자는 없게 된다. 결국 연동형비례대표제를 택하면 정당득표율과 의석비율 간에 일치되지 않는 현상이 개선된다.
‘연동형’ 채택 여론조사 ‘좋다’ 42%, ‘좋지 않다’ 29%로 긍정적
2018년 10월 국회는 정치개혁특별위원회를 구성하였다. 당시 구도로는 바른미래당, 민주평화당, 정의당 등 소수정당들이 연동형비례대표제 도입을 강력히 주장했고, 거대 양당인 더불어민주당과 자유한국당은 어정쩡한 입장이었다. 정의당과 평화당은 국회의원 세비를 동결해서라도 의원 정수를 360명으로 늘리자고 했다. 그해 11월 한국갤럽 여론조사에서도 연동형비례대표제에 대해 42%가 ‘좋다’, 29%가 ‘좋지 않다’고 답했다. 반면 의원 수 증원은 57%가 반대했다.
협상은 지지부진하게 진행됐다. 자유한국당은 연동형비례대표제를 아예 반대하고 병립형비례대표제로 돌아가자고 했다. 하여 자유한국당을 제외한 5개 정당만이 253개 소선거구는 그대로 유지하되 비례대표 47석 가운데 30석에 대해서 연동율 50%를 적용하고, 17석은 기존의 정당득표율에 따라 나누는 병립형으로 하는 ‘준연동형비례대표제’에 합의했다. 그리고 2019년 12월 27일 ‘공직선거법 일부개정법률안’이 국회 본회의를 통과했다. 이때만 해도 이 개정안대로 선거가 치러지면 정의당이 교섭단체를 만들고, 다당제가 될 것으로 낙관했다.
그런데 21대 총선(2020년 4월 15일)을 2개월 앞두고 자유한국당의 위성정당인 ‘미래한국당’을 창당하면서 상황이 꼬이기 시작했다. 민주당도 모의실험 결과 불리한 것을 알고 위성정당을 만들기로 했다. 투표 1개월도 남지 않은 상황에서 위성정당인 ‘더불어시민당’을 급조했다.
2개의 위성정당 등장으로 선거개혁 ‘역주행’
4월 15일 총선 개표 결과는 의외였다. 더불어민주당은 위성정당을 통해 33.3%의 정당득표율을 얻었으나 의석은 60%(지역구 163석+비례대표 17석=180석)를 차지했다. 미래통합당(자유한국당 후신)은 33.8% 득표율에 의석 34.3%(84+19=103)를, 정의당은 9.67% 득표율에 의석 2%(1+5=6)를, 국민의당과 열린민주당은 각각 3석(비례대표만)을 차지했다. 만약 위성정당 없이 100% 완전 연동형비례대표제로 했더라면 민주당 131석, 통합당 114석, 정의당 32석, 국민의당 23석이라는 결과가 나올 판이었다. 결국 연동형비례대표제 실험은 완전히 실패로 끝나고 말았다. 하여 22대 총선에서는 기어이 성공하도록 치밀한 방안을 찾아야 한다.
한편 총선까지 남은 5개월 동안 정치적 변수는 무엇이고, 어떤 해결책을 찾아갈지 궁금하다.
검찰수사-특검-신당 등 변수 많아 선거제 ‘오리무중’
첫째, 정치판의 상황변화이다. 이재명 수사, 김건희 특검 등 정치적 사건이 어떻게 전개될지 예상할 수 없어 공직선거법 개정 방향도 안개 속이다. 민주당 이재명 대표는 2018년 대선후보때 과거 위성정당을 만든 것에 대해 사과하고 완벽한 연동형비례대표제 실천을 약속했다. 자유한국당-미래통합당-국민의힘으로 이어져 온 여당은 기본적으로 병립형비례대표제를 선호하지만 현재는 입장을 내지 않고 있다. 그러나 위기상황에 몰릴 경우 여론에 따르지 않을 수 없을 것이다.
둘째, 신당의 창당여부이다. 신당이 여럿 등장하면 거대 정당들은 연동형비례대표제로 손해를 볼 수 있기 때문에 병립형비례대표제로 돌아갈 가능성이 있다. 이렇게 되면 정치발전은 기대하기 어렵게 된다.
셋째, 정치개혁을 완성하기 위해 필요하면 국회의원 정수를 360석으로 늘리는 방안도 긍정적으로 검토해야 한다. 연동형의 효과를 얻기 위해서는 지역구 대 비례대표 의석수를 2 대 1로 할 필요가 있다. 국회의원 특권을 버리고 제도정비와 함께 협치를 국민 앞에 약속한다면 여론이 누그러질 수도 있다.
침묵하는 다수로는 정치개혁 안돼, ‘관심’이 중요
넷째, 정책의 계속성에 대한 국민의 관심사도 변수이다. 독일은 브란트가 동방정책을 시작한 이후 사민당과 기민당 중심의 연립정부가 번갈아 집권하면서도 이 정책을 지속적으로 추진해 1991년 통일을 가져왔다. 우리는 거대정당이 바뀌어 집권하면 전 정권의 정책을 송두리째 폐기하는 일을 되풀이했다. 대북정책이 대표적이다. 연동형비례대표제로 제3, 제4 정당이 국회에 자리잡으면 이런 일은 줄어들고 정치 선진화도 달성될 것이다.
선거제도 개편은 민주주의와 정치의 수준을 높이자는 것이 목적이다. 침묵하는 다수로는 정치개혁을 성공시킬 수 없다. 국민의 관심만이 개혁을 가능하게 한다. 유권자들의 심사숙고가 필요한 때이다.
김 성 (시사평론가)