정부가 1982년 수도권 집중을 억제하기 위해 수도권정비계획법까지 제정하고서 실제로는 수도권의 사회간접자본에 대한 투자를 집중해 겉 다르고 속 다른 정책을 펴 왔다는 것이 밝혀져 비수도권의 여론이 들끓고 있다. 지방소멸의 위기가 확대된 것도 결국은 이처럼 수도권에 집중투자하는 지역불균형 정책에서 비롯된 것이므로 이제부터는 수도권에 대한 투자를 줄이고 비수도권의 자립적인 경제권 육성에 전력해야 한다.
지난 20년간 예타사업, 수도권이 국토 11% 면적에 25% 차지
국토교통부가 최근 20년간 확정한 예비타당성조사 사업비의 24.2%가 수도권에 집중된 것으로 나타나 그동안 역대 정권이 빠짐없이 외쳐온 지역균형발전 공약이 헛소리였음을 보여주고 있다.
지난 4일 더불어민주당 조오섭 국회의원(광주 북갑, 국토위·예결위)이 국토해양부로부터 제출받은 국정감사 자료에 의하면 예비타당성 조사(약칭 예타)가 시행된 1999년부터 2020년까지 국토부 소관 예타사업을 분석한 결과 총 327개가 추진되었다. 이 가운데 201개가 통과되고 110개는 미통과, 16개는 진행 중으로 3분의 1이 예타 문턱을 넘지 못한 것으로 집계됐다. 각 자치단체가 요구한 총사업비는 435조1,833억원이었고 확정된 사업비는 231조839억원으로 53% 수준이었다.
17개 광역자치단체별로 살펴보면 서울(11개, 6조2,240억원), 경기(51개, 39조4,133억원), 인천(9개, 10조3,709억원) 등 수도권이 총 71개 사업에 56조82억원(24.2%)의 예산이 배정된 것으로 나타났다.
반면 대구·경북은 24조9,886억원(10.81%), 부산·울산·경남 23조446억원(9.97%), 호남권 21조9,013억원(9.4%), 강원 18조4,547억원(7.98%), 대전·충청 18조4,165억원(7.9%), 제주 5조1,417억원(2.22%) 순이었다. 2개 이상 광역자치단체가 연결된 사업은 총 55개로 63조1,283억원(27.31%)이었다.
또 예타 면제사업은 대전·충청 6조5,006억원으로 가장 많았고 수도권 5조412억원, 강원 3조4,040억원, 호남권 2조4,076억원, 부울경 1조4,062억원, 대구·경북 1조3,922억원, 제주 0원 순이었다.
특이한 것은 광주·대전·부산·인천·제주·경북 등 6개 광역자치단체는 20년간 국토부 소관 예타 면제사업이 한 개도 없었다는 것이다.
수도권정비계획법 무시하고 갖가지 핑계 대고 야금야금 확대
2019년 통계청 자료에 의하면 수도권의 면적은 전 국토의 11.8%를 차지하면서 인구는 50%, GRDP(지역내총생산)는 이 해 1천조원을 돌파하면서 51.9%를, 지방세는 56.6%를 차지하고 있고, 100대 기업 가운데 86개가 수도권에 몰려있다. 일본도 도쿄를 중심으로 집중화 돼 ‘일극집중’이라는 단어를 쓰고 있는데 겨우 28%에 불과해 우리나라의 수도권집중화가 얼마나 심각한가를 여실히 보여주고 있다.
1970년대 산업화가 본격화되면서 수도권을 중심으로 집중화를 보이자 정부는 1982년 수도권정비계획법을 만들어 수도권집중화 억제에 나섰다. 1995년 지방자치제가 시작된 이후 각 광역·기초자치단체들로부터 국비 지원 요청이 감내할 수 없게 늘어나자 1999년부터 총사업비 500억원 이상, 국비지원 300억원 이상 사업에 대해서는 타당성을 조사하도록 했다. 2003년에는 국가균형발전위원회를 만들고 공공기관의 지방이전, 혁신도시 건설 등을 추진하였다. 그러나 다른 한편으로는 수도권 집중화를 억제하는 보루였던 수도권정비계획법 시행령을 완화시켜 삼성, LG, SK 등 대기업의 공장이 경기도에 자리잡게 되었고, 리쇼어링 기업(reshoring. 제조업의 본국 회귀) 유치를 위해 인센티브 성격으로 수도권에 입지를 허용했다. 수도권정비계획법이 엄연히 있음에도 불구하고 갖가지 핑계를 대고 수도권 공장 입지를 수용함으로써 수도권 집중화는 더욱 심해져 갔다.
그렇다고 문재인 정부가 팔짱만 끼고 있었던 것은 아니다. 지역불균형 해소를 위한 몇 가지 조치가 취해졌다. 국무회의에 서울특별시장이 참석한 것 외에 필요하면 경기도 지사의 참석도 허용했다. 국가균형발전위원회로 하여금 예비타당성조사를 면제할 사업을 선택하도록 했다. 지방자치법을 전부 개정하여 2022년부터 시행하도록 했으며, 광역자치단체장들과 함께 한국형 뉴딜정책을 발표하기도 했다.
문재인 정부 노력 불구 ‘수충권’으로 확대까지
그럼에도 불구하고 수도권에 광역철도와 순환도로 등을 확장하면서 사람들이 더욱 몰려들게 했다. 4차산업과 스타트업(신생 벤처기업) 기업들까지 서울 인근에 속속 자리잡으면서 수도권의 경계가 충남 천안까지 내려와 서울공화국, 서울민국, 가분수공화국이라는 명칭 외에 ‘수충권’이라는 신조어도 등장했다. 이로 인해 지방은 더욱 공동화되어 우리나라 시·군 기초자치단체 3분의 1인 100여개가 30년 이내에 소멸될 위기를 맞기에 이르렀다.
하여 더욱 강력한 불균형 대책이 필요하다.
첫째, 수도권이 비수도권 지방과 상생을 하지 않으면 안된다는 것을 인식하는 것이 무엇보다 중요하다. 수도권이 좋은 일자리·경제·교육·문화·교통 환경에서 아무 걱정없이 생활할 수 있을 것처럼 보이지만 수도권에도 약점은 있다. 수도권이 소비하는 전력의 88%는 지방에서 공급한다. 물은 물론, 농작물도 비수도권에서 공급하고 있다. 어느 하나라도 공급이 원활하지 못하면 혼란이 일어난다. 온갖 인프라를 물리적으로 수도권에 설치할 수는 있지만 전기·물·식량자원은 비수도권 없이는 안정된 공급을 받을 수 없다. 따라서 높은 재정자립도·재정자주도를 가지고 있는 수도권은 ‘공동체 정신’에 입각하여 스스로 비수도권에 재정을 지원하는 ‘지방재정조정제도’에 적극 나서야 한다.
둘째, 정부의 각종 공모사업에 일정 기간동안 비수도권만 참여하도록 하고 비수도권의 예타면제 범위를 확대해야 한다. 지방자치단체는 아직도 예타의 고비를 넘지 못하는 경우가 많다. 이번 코로나19사태에서도 볼 수 있었듯이 국가가 당연히 지방의 거점에 의료원을 설치해야 함에도 불구하고 이것마저 중앙정부가 머뭇머뭇하고 있어 많은 자치단체장들이 합동으로 의료원 설립에 예타 면제를 요구하고 있다. 어떤 단체장은 예타조사를 하는 KDI로 쫓아가 1인시위를 하기도 한다. 따라서 공모사업에 비수도권만 참여하게 하고, 예타 면제사업을 더욱 확대해야 한다.
전기·물·식량, 지방에서 공급 – 수도권은 상생의식 가져야
셋째, 지방의 특색이 담긴 메가시티 건설에 집중지원해야 한다. 메가시티 사업은 현재 상태를 그대로 놔두면 지방의 모든 자원이 수도권으로 빨려 들어가 공동화와 소멸의 과정을 거치게 될 것이 자명하기 때문에 대안으로 등장한 것이다. 메가시티사업은 일정한 행정구역을 뛰어넘어 충분한 인구·면적·자원을 바탕으로 소비와 공급을 자족할 수 있도록 하자는 구상이다. 수도권과 같은 경제구조를 지방의 권역에도 만들어보자는 것이다. 이런 계획은 역대 정부에서 모두 있었다. 노무현 정부 때는 전국의 5대 거점도시를 국제금융중심도시, 해양중심도시, 과학중심도시, 문화중심도시 등으로 전문화하는 정책을, 이명박 정부는 5+2 권역별 육성정책을 내놓기도 했으나 성공하지 못했다. 노태우 정권때는 광주를 과학중심도시로 육성한다고 하여 ‘광주테크너폴리스 게획’을 내놓았다가 여러 지역에서 비슷한 요구가 늘어나자 전국을 과학기술로 연결한다고 하여 ‘기술지대망 사업’을 제시했다가 결국 흐지부지되고 말았었다. 여기서 중요한 것은 종합적인 환경조성이다. 전문화된 과학기술과 수도권에서 끌어모은 인적자원이 근무할 수 있는 건물만 짓는다고 성공하는 것이 아니다. 하여 권역별로 일자리·교육·문화·의료·금융·지식정보센터 등의 갖가지 인프라가 충족되는 환경을 조성하여 젊은 인재들이나 지역민들이 자족(自足)하며 수도권으로 떠나지 않도록 해야 한다.
넷째, 정부가 불균형의 기준을 정하고, 각 권역별로 그 기준에 도달할 때까지 집중지원하는 것이다. 현재도 정부는 재정자립도나 재정자주도가 높은 수도권의 일부 자치단체에는 일반교부금을 지급하지 않는 방식으로 불균형을 조정하려 하고 있지만 그것만으로는 족탈불급(足脫不及)이다. 지역불균형 해소만을 목적으로 하는 균형특별회계를 확대 시행하거나 지방재정조정제도를 활성화하는 방법도 도입되어야 한다. 대통령이 공약을 완수하는데 5년의 임기로는 한계가 있다. 어떤 대통령이 “확실히 균형발전을 수행하겠다”고 공약을 했다고 치자. 대통령 취임 첫 해에는 과거 정권의 업무를 마무리하고 대통령으로서 비전을 제시하다 보면 시간이 다 가고, 두 번째 해와 세 번째 해에는 계획을 세우고 국회에서 의결을 받느라 시간을 보내고, 네 번째 해에는 시범사업을 하고, 다섯 번째 해에 공약을 확대하려고 해도 레임덕에 걸려 동력이 떨어진다. 다음 대통령이 이 공약에 대해서 관심이 적다면 사업은 흐지부지되고 마는 것이다. 따라서 불균형을 해소하는 기준에 달성할 때까지의 로드맵을 만들고 입법화 해 두어야 한다.
광역자치단체協에 예산권 줘 devide & rule 막 내려야
다섯째, 광역자치단체협의회에서 예산을 배분할 수 있도록 해야 한다. 과거 정부는 지방자치단체를 상대로 devide & rule(분할통치) 정책으로 지배하여 왔다. 기획재정부나 행정안전부, 건설교통부가 예산을 가지고 장난치는 것이 대표적인 예이다. 이제는 시대가 달라졌다. 대통령 후보에 지방자치단체장의 숫자가 늘어나고, 지방자치가 잘 돼야 정부 정책도 잘 이루어지는 시대가 되었다. 기재부나 행안부·건교부가 칼자루를 가지고 예산을 배분하는 제도도 달라져야 한다. 하여 지방 사정을 잘 아는 광역자치단체협의회가 협의를 통해 예산을 배분토록 하는 제도를 도입해야 한다. 정부기관들이 광역자치단체협의회가 임의단체라고 하여 무시하는 것을 막기 위해서는 ‘제 2 국무회의’나 ‘지방자치부’를 제정하여 국무회의의 의결과 같은 수준이 되게 하여야 한다.
정부기관의 발표에 의하면 전국의 3분의 1이 30년 이내에 소멸된다고 하였다. 수도권이 아무리 스스로 발전한다고 하여도 앞으로 이런 현상이 현실화되면 전기·물·식량자원의 공급도 차질을 빚어 전 국토가 위험에 빠질 수 있다. 하여 재정의 역할을 전면 재검토하여 지역불균형을 개선해야 한다. 역대 정권이 역사의 죄인으로 낙인찍히지 않으려면 더욱 그러하다.
김성(지역활성화연구소장)